都市計畫通盤檢討之救濟 - 國考加分誌

實務見解（最高行政法院106 年度裁字第1147 號）認為：通盤檢討案中將系爭土地由原本「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」之具體內容，確已直接 ... 國考加分 法學領域 都市計畫通盤檢討之救濟 文章引言摘要 ➢ 案例事實（最高法院103年度裁字第1505號）：甲公司於94年間就臺北市士林區至善段5小段80、81、117地號等3筆土地（地目為：加油站用地）（下稱系爭土地）申請建造執照設置加油站，經臺北市政府都市發展局（下稱都發局）於96年間核發建造執照。

同年，都發局認系爭土地設置加油站對相距約500公尺之故宮博物院保存文物有潛在危害，依行政程序法第123條第5款規定，發函廢止系爭建造執照（下稱系爭處分），甲公司不服，提起行政爭訟，案經行政法院撤銷系爭處分。

案例事實（最高法院103年度裁字第1505號）：  甲公司於94年間就臺北市士林區至善段5小段80、81、117地號等3筆土地（地目為：加油站用地）（下稱系爭土地）申請建造執照設置加油站，經臺北市政府都市發展局（下稱都發局）於96年間核發建造執照。

同年，都發局認系爭土地設置加油站對相距約500公尺之故宮博物院保存文物有潛在危害，依行政程序法第123條第5款規定，發函廢止系爭建造執照（下稱系爭處分），甲公司不服，提起行政爭訟，案經行政法院撤銷系爭處分。

 臺北市政府依都市計畫法第26條規定，檢陳系爭土地地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（下稱「系爭都市計畫通盤檢討變更案」）計畫書、圖，報經內政部以民國102年A號函（下稱「A函」）核定，將系爭土地自「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」，臺北市政府再以102年B公告（下稱「B公告」）實施。

 甲公司不服，請問：應如何提起行政爭訟？ 解題參考： 甲公司應如何提起行政爭訟，首應判斷A函與B公告之定性。

Ａ函之定性： 釋字第156號解釋謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質。

」理由書又謂：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。

」據此，實務上（最高法院103年度裁字第1505號參照）認為：主管機關若依都市計畫法第26條通盤檢討所作必要之變更係屬法規性質，不得提起行政爭訟。

嗣後釋字第742號解釋補充釋字第156號解釋，認為：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。

」同時謂：「惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。

」理由書補充說明：「按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。

然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。

訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。

如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。

」 於釋字第742號解釋後 實務見解（最高行政法院106年度裁字第1147號）認為：通盤檢討案中將系爭土地由原本「加油站用地」變更為「交通用地（遊客中心）」之具體內容，確已直接限制K就系爭土地之使用用途（不得用於興建加油站）的權益，具有個案變更之行政處分性質。

學說見解則有認為：都市計畫係就一定區域內多數不同事務進行通盤規劃，拘束不特定人之行為，且對土地使用規制效力具有反覆發生的效力，性質上應為法規命令；實務見解基於讓當事人得以救濟之考量將通盤檢討定性為行政處分，實係倒果為因，正本清源之道應係建立都市計畫抽象法規審查制度。

Ｂ公告之定性：  最高行政法院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議認為，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告。

 按所謂「執行行為」者，指訴願法第13條但書規定：「上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。

」於本案中，臺北市政府擬定、審議都市計畫之通盤檢討案，經內政部以A函核定後，再由臺北市政府發布B公告實施，參照最高行政法院上述會議決議意旨，臺北市政府就內政部對主要計畫通盤檢討之必要變更所為核定之公告，性質上應認屬對該核定之發布及為變更計畫實施日期之說明，並不因此對外直接發生任何法律效果，自非行政處分。

甲公司如何救濟： 承上，甲公司應針對Ａ函進行救濟，Ｂ公吿僅為執行行為，並非爭訟之標的。

針對Ａ函之救濟，如採實務見解認其為行政處分，甲公司應先向行政院提起訴願，如未獲救濟，再以內政部為被告，依行政訴訟法第4條提起撤銷訴訟；若採學說見解認其為法規命令，學者於此認為人民得針對具體個案依行政訴訟法第6條提起條提起確認公法上關係不成立之訴，以資救濟。

釋字第742號解釋訂有兩年修法期限，立法院於2019年12月13日三讀通過行政訴訟法部分條文修正草案，增訂「都市計畫審查程序」專章，依新法第237條之18規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。

」據此，新法將「行政機關依都市計畫法發布之都市計畫」一概定為「法規」性質，並以請求宣告該都市計畫「無效」為救濟之方式，故本案若發生於新法實施後，甲公司即應以內政部為被告，向台北高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫通盤檢討無效。

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