為何都更？如何都更？阿姆斯特丹的經驗與啟示

然而，歷經80年代前後的「荷蘭病」（Dutch Disease）質疑，以及當時正夯的 ... 以其中的Kolekitbuurt社區[8]為例，其都市更新計畫於2009年啟動，由該 ... 國際 為何都更？如何都更？阿姆斯特丹的經驗與啟示 作者 彭揚凱 徐志維 2018-05-29 東部港區（EasternDockland）都市更新地區概況，為阿姆斯特丹極具代表性的成功案例。

圖片來源：Amsterdamming。

已成功複製連結 阿姆斯特丹在2017年的GPCI調查[1]高居第7名（台北市在同一調查中居第36名），同年仲量聯行（JLL）發表的報告中也認為，阿姆斯特丹憑藉不斷增長的創意、金融和科技能力，將是歐洲下一個全球城市。

不只如此，它還是全球公認的自由之都，並被知名的都市規劃學者SusanFainstein（2010）推崇為「正義城市」（JustCity）。

這座城市獨到之處是：因應全球化競爭，這裡既維持經濟成長與高度競爭力，又保有相對合理的房價，以及各階層、族裔高度混居的社區，從而持續體現一貫的自由開放精神。

當然，這跟阿姆斯特丹獨特的歷史與發展脈絡息息相關。

其中有一個地方特別值得台灣各都參照思考，就是他們的「都市更新」。

要理解阿姆斯特丹的都市更新，必須從1975年說起： 改變的起點：1975新市場之亂（Nieuwmarktrellen） 阿姆斯特丹於二戰期間受到的損害較為輕微，市區與建築多未毀於戰爭。

然而一如歐美許多城市的經驗，自1970年代起，因鄉村人口湧入、經濟發展、汽車擁有率提高等因素，舊市區（環狀運河區）住宅失修、街道狹窄，在當時「現代化」的都市發展觀下無疑顯得落後，亟待改善。

這又以舊市區東邊的新市場（Nieuwmarkt）到猶太區一帶為最。

如同其他衰敗後的老舊城區，遷走者所遺留下的空屋成為底層民眾棲身之處，也有許多嬉皮、藝術家、社會運動者、學生盤據，因而被視作貧民窟。

為解決舊市區頹敗（及消除貧民窟），政府當局於1968年批准建造四線地鐵系統，並配合興建地鐵及其車站的機會，打算全面拆除重建沿線街區，引入大型商業設施進駐。

此計畫從猶太區一路拆到新市場前的聖安東尼水閘（SintAntoniesluissluicegates），遭遇居民與聲援者的激烈抵抗。

他們據地堅守，試圖阻止地鐵建設及拆除行動。

反對者們從居住權的角度捍衛舊社區，認為是在「為城市權奮鬥」（thefightfortherighttothecity）。

對抗的高潮是1975年的3月24日，當天警方出動水砲、裝甲車和催淚瓦斯進攻，驅逐千餘名「釘子戶」、逮捕其中200多人，隨即展開拆除行動。

新市場之亂（Nieuwmarktrellen）最具象徵性的一景。

圖片來源：WaterkanonbijdeKromBoomssloot,PieterBoersma,1975,Rijksmuseum. 這場被稱為「新市場之亂」（Nieuwmarktrellen）的都市社會運動，後續引發了廣泛的關注與論辯。

後來幾年，這場社運的主要成員取得阿姆斯特丹主要執政者工黨（PvdA）內的關鍵位置，經過一段時間的折衝，政府於1978年調整原方案，從推土機式的夷平建物、遷走居民，轉為讓原來的居民（無論是否有產權）居住在原社區[2]，以及按照社區意見，盡量維持街區紋理風貌。

確立「以人為本」的都更核心價值 就歷史觀點，「新市場之亂」（包含同時期其他類似抗爭）堪稱確立阿姆斯特丹都市更新價值的里程碑，並深刻烙印在後續阿姆斯特丹大大小小的都市更新案例之中。

他們的核心精神，就是「以人為本」。

這個價值藉由三項原則構成[3]： 1.居民協商正式化（formalizedresidentconsultation）： 首先是確認都更過程中「居民協商」為正式必要機制。

一般而言，政府會先有一個地區的更新願景（非實質規劃，以保留最大彈性），再由專業者協助社區居民陳述期許和意見，並納入住宅協會及開發商，整合為更新計劃，送交政府進行審核確認。

2.強租屋權（strongtenantrights）： 在「新市場之亂」的歷程裡，投入運動的多是沒有產權的租戶或占屋者，他們不只抗爭，也參與重建規劃的討論，催生出兼顧居住與城市紋理的都市更新。

從此，居住權保障成為都市更新的基本原則，居民也不因沒有房產而喪失在計畫討論時的發聲權。

3.大量社會住宅（alargesocialhousingstock）： 新市場都更讓居民繼續住在原社區的做法獲得普遍認同，也讓提供社會住宅成為都更地區必要的配套原則。

這裡所說的「大量社會住宅」指的是每個更新區域都要提供合適比例的社會住宅[4]。

上圖為新市場區域1975年以前的社宅分布（色塊處），下圖黃色色塊為1976-1989年間興建的社會住宅，中央南北向街道為新市場之亂的中心SintAntoniesbreestraat。

圖片來源：作者整理自Housingassociationsproperty。

調和市場資本與公共利益 這些誕生於「新市場之亂」的都更核心價值與原則，在後續實踐中變成傳統，並在其後新一波的都市發展挑戰中，持續扮演不可或缺的力量。

到了1990年代，阿姆斯特丹同時面對市區嚴重蕭條和郊區新市鎮失敗的挑戰。

首先，相較於30年前，阿姆斯特丹流失了約20％的城市人口，且多是富裕的中產家庭。

如何逆轉郊區化、將人帶回都市，成了必須處理的重要課題。

另一方面，戰後大量發展的城郊新市鎮，也出現了「標籤化」的失敗弊病。

比如新西區（Nieuw-West）與拜爾美米爾（Bijlmermeer），都因為住宅類型過度集中、公共空間缺乏維護等因素，不受中產家庭青睞，開始面臨衰敗。

於是，都市更新重新被提上重要議程。

然而，歷經80年代前後的「荷蘭病」（DutchDisease）質疑，以及當時正夯的新自由主義城市治理取向挑戰，原有的福利國大量投資都市治理模式，也不得不調整。

因此，阿姆斯特丹在90年代啟動的都市更新除了延續前述傳統，也開始強調和民間開發商合作、「為市場而建」（buildingforthemarket）。

這個模式的特徵，是鼓勵調動市場資本、但又設法確保公共利益。

一方面，阿姆斯特丹的都市更新更多依賴住宅商品化和地產資本，例如提高出售住宅比例，讓私人開發商在計畫中的占比大幅增加；另一方面，由於「居民協商正式化」、「強租屋權」和「大量社會住宅」的原則傳統，仍一定程度規範了資本力量。

對政府而言，都更的目的不是房地產開發，而是用以改善社區隔離和提升居住品質，達成社會－空間整合（sociospatialintegration）及社會混合（socialmixing）的策略。

總的來看，這樣的取向是成功的，有效吸引中產家庭重新回到城市，市區人口也從90年代起恢復增長，並持續至今；更新所需的財源更得到資本市場挹注，不再依賴日益困窘的政府財政。

不可否認，阿姆斯特丹的縉紳化（gentrification）還是發生了，不過程度卻相對「克制」[5]，市場化邏輯確實推漲該市房價、租金，但未因此湧現居民被迫遷離原生社區、形成嚴重社會隔離等現象。

大抵上，在阿姆斯特丹更新後的地區，不同收入階層或族裔仍能共同生活在同一個社區、共享公共空間，特別是較窮困者住房向下流動的情形沒有變得更差[6]。

阿姆斯特丹都市人口趨勢圖，可以明顯看到從90年代起持續增長。

圖片來源：作者修改自KeesDignum&EllyvanSluijs.(2017).AmsterdamResidentialQualityinhistoricalperspective.ISHFPresentation. 前述模式的成功，在執行上最關鍵的策略是「所有權混合」，即透過都市規劃與相關獎勵，要求實施者（住宅法人及開發商）必要的「社會責任」──更新後，須提供不同所有權類型的住宅（市場出售、出租及社會住宅），以維繫鄰里網絡並促成社會混合。

以下用兩個具代表性案例來說明： 東部港區（EasternDockland）棕地再開發 位於市中心東側的東部港區，70年代後逐漸沒落成為廢棄的棕地。

市政府於1989年推動再開發，方向是「為市場而建」，以吸引中產家庭進駐帶動生機。

執行上，採政府、住宅協會及開發商的公私合作模式，透過公共空間與親水空間營造，邀請多組著名建築師設計住宅，打造高品質的住宅區。

開發完成後，該區成為都市新亮點，亦促成阿姆斯特丹接續啟動一系列港區再生計畫。

同時，儘管是從「為市場而建」出發，但在開發完後約5,600個住宅單元中，仍保有將近50%社會住宅，與其它市場高級獨棟住宅、集合住宅和諧地配置於地區中。

EasternDockland更新開發後的住宅，從外觀上幾乎難以認定何者為社會住宅、何者為市場住宅。

新西區（Nieuw-West）既有社區再生 新西區鄰近阿姆斯特丹市中心，坐擁大量「綠帶」和「藍帶」，其都市規劃構思源自於田園城市[7]，開發興建於戰後1950年代，因應當時的大量住宅需求，有高達3/4為社會住宅。

然而由於住宅類型缺乏多樣性，造成居民組成背景過度集中且收入偏低，衍生了諸多外部問題。

自2001年起，市府決定以分期分區方式推動更新改建，目標是要在2015年讓社會住宅比例從76%降低到45%（實際上2016年時是53%）。

以其中的Kolekitbuurt社區[8]為例，其都市更新計畫於2009年啟動，由該地區在地的三個住宅法人與市府合作推動。

市府負責公共設施建設，法人則辦理住宅的拆除重建或整維。

在維持社會住宅存量原則下，採先建後拆的方式輪替進行，並導入市場住宅（包括出售、出租）與增加商業服務空間。

在維持既有社會住宅存量下，Kolekitbuurt社區在更新前後引入了市場住宅，也成功轉化了社區族群及家戶經濟的組成結構。

Kolekitbuurt社區2002年與2017年的比較。

作者整理。

邁入21世紀，荷蘭人如何面對新挑戰？ 沒想到，2008年金融風暴和2009年歐洲主權債務危機接踵爆發，荷蘭也遭受重創，90年代建構的都市更新模式面臨新一波的挑戰。

首先，因為更新地區的住宅商品化程度加劇[9]，混居和市場（可負擔）住宅模式開始受到質疑，特別是出現阻止社會住宅繼續商品化的呼聲，並質疑阿姆斯特丹房價和租金上漲（明顯高於全荷水平），可能削弱該市的競爭力[10]。

其次還有來自資本的壓力。

因歐盟政策鼓勵自由競爭，開發商認為政府在政策上過度偏袒住宅法人，要求必須緊縮其權限，讓市場（開發商）在都市開發扮演更主要的角色。

面對新挑戰，阿姆斯特丹都更的下一步將怎樣走？ 作法還是很阿姆斯特丹。

首先，他們於2009年提出「2040阿姆斯特丹結構式願景：城市總體規劃」（StructuralVisionAmsterdam2040CityMasterPlan），透過由下而上的參與過程，形成發展願景共識；其次，執行策略上放棄剛性計畫，採用更彈性調節的增長戰略、土地使用及監管模式[11]。

簡言之，立基在既有的傳統與經驗上，繼續地「面對問題、解決問題」！ 阿姆斯特丹的台灣啟示 總結這段阿姆斯特丹的都更歷史，回應都市問題是「為何都更」的前提，以人為本，則是做為不同階段「如何都更」的基本價值原則。

而連結居民、社區、政府、開發商共同參與，是「為誰都更」的務實答案。

這座城市從中汲取教訓，持續向前邁進。

當然，阿姆斯特丹的都市更新模式有特殊脈絡，例如地租制（erfpacht）[12]、住宅法人等重要關鍵機制，絕對無法簡單移植嫁接。

然對比於台灣過去20年的都更推動經驗，我們實難迴避以下的深刻的詰問： 為何都更？我們所推動的都市更新，究竟回應了怎樣的都市問題？提出了怎樣的都市發展願景呢？ 如何都更？我們推動的都市更新，其基本價值原則為？難道只是「容積獎勵」跟「一坪換一坪」嗎？ 為誰都更？我們推動的都市更新，誰才有資格參與？除了建商與地主博奕外，政府與其它公民都該噤聲不語嗎？ 阿姆斯特丹（上）與台北市（下）歷年都市更新的對比，兩者差異不言而喻。

圖片來源：阿姆斯特丹部分：Savini,F.,Boterman,W.R.,vanGent,W.P.,&Majoor,S.(2016).Amsterdaminthe21stcentury:Geography,housing,spatialdevelopmentandpolitics. Cities, 52,103-113；台北市部分，都市更新天眼通。

　　　　　 [1]GlobalPowerCityIndex（GPCI）是由MoriMemorialFoundation評估全球44個主要城市，分成經濟、研發、文化交流、宜居、環境及可及性等6大指標。

[2]Pruijt,H.(2002,September).Theimpactofcitizens'protestoncityplanninginAmsterdam.In conferencetheFutureoftheHistoricInnerCityofAmsterdam.Amsterdam (pp.5-7). [3]參見Uitermark,J.(2012). DynamicsofpowerinDutchintegrationpolitics:Fromaccommodationtoconfrontation.AmsterdamUniversityPress. [4]至於社會住宅理想的比例是多少？如何分布？其實沒有標準答案。

阿姆斯特丹在90年代到00年代期間部分更新案的願景方案中，試圖將社會住宅比例降到50%以下；如今尚未降到計畫目標值，但近年重新提高社宅存量的呼聲已見高漲。

[5]類似的觀點可參見Gent,W.V.(2013).Neoliberalization,housinginstitutionsandvariegatedgentrification:howthe"thirdwave"brokeinAmsterdam. InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch, 37(2),503-522. [6]MLAMusterd,Sako,etal."SocioeconomicsegregationinEuropeancapitalcities.Increasingseparationbetweenpoorandrich." UrbanGeography (2016):1-22.(2010).TheJustCity.Ithaca,NY:CornellUniversityPress. [7]AlgemeenUitbreidingsplan(1935) [8]建於1950年，是Nieuw-West最早開發的一處，其後卻成為阿姆斯特丹最貧困的地區之一。

其中大部分居民為穆斯林（比例高達98%），且多為大家庭，經濟狀況不佳、社會流動性大。

2002年此區失業率達15%，教育程度低，住宅狀況差，公共空間也不易維持，治安問題發生頻仍，致使沒有外地人想遷入。

[9]阿姆斯特丹主要物業持有者──住宅法人的壓力逐年上升，特別是landlordlevy的徵收、不得直接投資商品宅等限制。

[10]OECD,2017.TheGovernanceofLandUseintheNetherlandsTheCaseofAmsterdam:TheCaseofAmsterdam.OECDPublishing. [11]Savini,F.,Majoor,S.,&Salet,W.(2015).Dilemmasofplanning:Intervention,regulation,andinvestment. PlanningTheory, 14(3),296-315. [12]市府向農戶購置土地，經過細緻的分區規劃，住宅協會或開發商再向市府租用（類似台灣所稱地上權）土地，進行都市開發建設，而土地所有權仍在市政府手中（今日該市仍有7成為市有地）。

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